Как Севастополь стал городом особого значения

Июнь – особенный месяц для Севастополя. 14 июня 1783 года город был основан. А спустя ровно 90 лет, но также в июне, а именно 16 июня 1873 года, император Александр II утвердил Мнение Государственного совета «Об образовании особого севастопольского градоначальства». Значение этого события для города сложно переоценить – Севастополь был выделен из Таврической губернии (в составе которой он, впрочем, находился всего порядка 10 лет на начало 1870-х годов), как территориально, так и управленчески. Градоначальство, согласно дореволюционному законодательству, административно приравнивалось к губернии и подчинялось напрямую центральной власти в лице Министерства внутренних дел (особенно после упразднения в 1874 году Новороссийского и Бессарабского генерал-губернаторства – управленческого института, который очень условно можно сравнить с современными федеральными округами, точно также как очень условно статус градоначальства напоминает статус города федерального значения). В подчинении МВД находились и губернии, и градоначальства, причем последние в каком-то смысле были «статуснее» первых, т.к. отдельные города выделялись из губерний в градоначальства в связи с их специфической функцией. Часто это было связано с портовым значением того или иного города, в первую очередь, торговым – так было с Одесским градоначальством, существовавшим с 1802 года, а также градоначальствами Керчь-Еникальским (создано в 1827 году) и Таганрогским (1802 – 1887 года). Кроме этих трех «южных» градоначальств, в начале 1870-х годов, практически параллельно с севастопольским, было образовано Санкт-Петербургское градоначальство, что определялось особым столичным положением этого города. При этом в городах, связанных с военно-морскими функциями, на начало 1870-х годов существовали военные губернаторы, как было в Николаеве и Кронштадте. Итого, градоначальство в Севастополе было пятым существовавшим на конец XIX века, опережая в этом не только Николаев (1900), Ростов-на-Дону (1904), но и Москву (1905). Репродукция карты Севастополя начала 20-го века от "Архитектуры Севастополя" Уникальность Севастополя состояла в том, что в нем в июне 1873 года была создана именно гражданская власть, не существовавшая в городе ранее (до Крымской войны в Севастополе был военный губернатор), которая при этом должна была совместить в себе «будущий» военно-морской статус города, определявшийся его славным и трагическим прошлым. Слова «будущее значение», «особенное значение» постоянно фигурируют в переписке о создании Севастопольского градоначальства. Так или иначе именно с этого момента – июня 1873 года – можно вести отсчет гражданской власти в Севастополе, вплоть до современности. Сказанным, однако, не исчерпывается значение тех событий. Им Севастополь обязан и значительной частью своей нынешней территории, т.к. при создании градоначальства было решено включить в него Херсонесский полуостров, Северную сторону, город Балаклаву, Байдарскую долину, размежевав все эти земли с Таврической губернией. Согласно определению градоначальства из дореволюционных энциклопедий, такова была стандартная практика – в границы градоначальства, наряду с самим городом, включались прилегающие к нему земли, в том числе с сельскими поселениями. Однако из всех дореволюционных градоначальств только в Севастополе весь комплекс территорий оказался, в конечном итоге, неотъемлемой частью города. Еще одна любопытная деталь состоит в том, что создание градоначальства в Севастополе совпало по времени с городской реформой Александра II 1870 года, когда впервые в истории России появились независимые выборные органы городского самоуправления. В итоге в начале 1870-х годов в Севастополе возникло сразу два управленческих института, связанных не с флотом, которого в Севастополе на тот момент не было (флотские структуры после Крымской войны были переведены в Николаев), а с городом как таковым. Думается, что современное городское сообщество Севастополя самим своим наличием обязано во многом именно этому историческому совпадению. Замысел «особого градоначальства» Идея создания градоначальства в Севастополе была прямым следствием отмены в 1871 году статей Парижского договора 1856 года, согласно которому России запрещалось иметь военный флот на Черном море. Судя по всему, эта идея принадлежала младшему брату императора великому князю Константину Николаевичу, планы которого на Севастополь были поистине обширны. Константин Николаевич был главноуправляющим Морским ведомством с 1855 года, с самого начала правления Александра II, но назначен он был именно на эту должность не случайно, а в связи с предшествующим активным участием в руководстве Морским министерством в годы Крымской войны. И слово «Севастополь» точно не было для него пустым «звуком». Можно предположить, что создание градоначальства в Севастополе было для великого князя лишь формой, позволявшей выделить город управленчески, подчеркнуть его «особое значение» как место, где положено быть флоту Российской империи. Тем интереснее, и это, конечно, одна из главных загадок этой истории, что «на выходе» сухие формулировки закона об образовании севастопольского градоначальства нивелировали севастопольскую «специфику», приравнивая его к другим градоначальствам, находившимся в подчинении генерал-губернатора Новороссии – Таганрогскому, Керчь-Еникальскому и Одесскому. Стоит отметить, что младший брат Александра II был человеком, далеко не последним в правительственной элите – именно Константин Николаевич считается вдохновителем самой громкой реформы в России за весь XIX век – отмены крепостного права, убедившим нерешительного старшего брата в необходимости данного шага. Князь Константин Николаевич Влияние великого князя было далеко не абсолютным, особенно после начавшегося в 1863 году восстания в Польше, которой Константин Николаевич на тот момент управлял. Тем не менее в отношении военно-морского ведомства он сохранял свой статус весь период царствования Александра II. Однако в отношении Севастополя замыслы великого князя реализованы не были. Реконструировать предысторию образования севастопольского градоначальства и попытаться предположить, что в действительности произошло, позволяют документы Российского государственного исторического архива. Одно дело сохранилось в фондах Министерства внутренних дел, по ведомству которого проходили градоначальства, под названием «Об отделении г.Севастополя из состава Таврической губернии с образованием особого градоначальства», а другое дело – «Дело Государственного Совета об образовании севастопольского градоначальства». Как можно заметить, дело МВД называет градоначальство в Севастополе «особым», а вот дело Госсовета – нет. При этом парадоксальным образом позицию МВД по поводу градоначальства в Севастополе отражает второе дело, из фондов Государственного совета – полузаконодательной инстанции Российской империи, состоявшей из отставных высокопоставленных чиновников (министры, их заместители, сенаторы и т.п.) и утверждавшей все законопроекты разных ведомств до рассмотрения их императором. Соответственно, раз законопроект о создании в Севастополе градоначальства «шел» по ведомству МВД, то и представление в Государственный совет по данному вопросу делало именно это министерство. В то время как архивное дело самого МВД отражает предварительные материалы, в первую очередь – протоколы комиссии, созданной в Николаеве по инициативе великого князя Константина Николаевича для анализа «нужд» Севастополя. Интересно, что часть материалов комиссии в Николаеве отсутствует в «Изложении дела», которое Министерство внутренних дел представило в Государственный совет. В первую очередь, МВД не стало сообщать в Госсовет о мнении Комиссии по различным военно-морским вопросам «возрождения» Севастополя. Представляется, что именно на этом этапе и произошла подмена тех целей, которые изначально ставил в отношении Севастополя великий князь Константин Николаевич, видением МВД, для которого новое градоначальство было лишь дополнительной обузой, в том числе – финансовой. Но обо всем по порядку. 1 ноября 1871 года, спустя примерно полгода после отмены статей Парижского договора, «касавшихся Черного моря», «по Высочайшему повелению» (то есть Александра II) было создано Особое совещание «под председательством Его Императорского Высочества генерал-адмирала» (т.е. великого князя Константина Николаевича). Целью создания этого совещания, как следует из итогового доклада МВД в Госсовет, было определить основы управления городом, соответствующих «его будущему значению»: «Отмена статей Парижского трактата, касавшихся Черного моря и окончательное решение вопроса о направлении в Крым железного пути, указав на то особенное значение, которое в недалеком будущем должен будет приобрести гор.Севастополь, как порт торговый и военный, вместе с тем вызвали необходимость скорейшего изыскания мер к устройству управления в этом городе, соответственно его будущему значению». В состав Особого совещания были включены профильные министры лично – военный министр, министр финансов, министр внутренних дел, министр путей сообщения и управляющий Морским министерством (непосредственный подчиненный великого князя). Особое совещание собиралось дважды – в январе 1872 года и в январе 1873 года. В промежутке в Николаеве заседала комиссия из представителей названных министерств. Особое совещание 14 января 1872 года было посвящено выработке общих принципов «образования местного в г. Севастополе управления», таковых всего оказалось четыре. Первый касался в общих чертах территории, которую предполагалось закрепить за городом: «Город Севастополь с прилегающими к нему территориями, то есть Херсонским полуостровом и Северной стороной выделяется из губернского управления Таврической губернии и образует особое градоначальство». Принципиальным кажется второй пункт, обсуждавшийся на этом совещании: «Градоначальник назначается из лиц Морского ведомства и в то же время есть командир Севастопольского порта. В отношении же к расположенным в Севастополе сухопутным войскам ему присваиваются права и обязанности коменданта». Таким образом, в лице севастопольского градоначальника соединялась власть гражданская, военная и морская, при этом с кадровой точки зрения приоритет получала власть, связанная с флотом. Несомненно, что эта идея принадлежала Константину Николаевичу – крайне затруднительно представить, чтобы данная мысль исходила от министра внутренних дел, по ведомству которого проходили градоначальства. Это, в свою очередь, означает, что градоначальство было лишь формой, внешней оболочкой для определения особого статуса Севастополя – исходя из тех управленческих форм, которые были в наличии в Российской империи. Парадоксальным образом этой оболочкой стала именно гражданская, а не военно-морская вертикаль. Это означает, что чисто военно-морские управленческие формы в отношении Севастополя – как было до Крымской войны в виде военного губернатора Севастополя и Николаева – уже не вмещали в себя то «особенное значение» города, о котором шла речь в документах начала 1870-х годов. В работах историка В.В. Дмитриева отмечается, что назначение адмиралов на должности градоначальников было общим принципом, выработанным в отношении Севастопольского и Керчь-Еникальского градоначальств. Однако при наличии такой практики при создании градоначальства в Севастополе Особое совещание так бы и указало на это обстоятельство. Между тем, складывается впечатление, что всё дело по созданию градоначальства в Севастополе было нормативно-правовой новацией, не очевидной с точки зрения законодательства той эпохи. Особенно в отношении соединения в одном лице градоначальника, подчинявшегося МВД, представителя Морского ведомства, который при этом был не только руководителем порта (двойное подчинение), но и руководителем крепости, то есть подчиненным Военного министерства (тройное подчинение). Думается, именно в этом и состоял смысл формулировки «особое градоначальство» применительно к Севастополю. Во всяком случае другие градоначальства Российской империи, включая столичное в Петербурге, такого соединения не имели. Стоит отметить, что министр внутренних дел уже на этом этапе стремился «сбить пафос» в отношении Севастополя, уравняв его в правах с градоначальствами в Одессе, Керчь-Еникале и Таганроге. В заседании Особого совещания это было сформулировано следующим образом: «По делам гражданского управления градоначальник подчиняется Новороссийскому и Бессарабскому генерал-губернатору на тех же основаниях, как и прочие градоначальства во вверенном ему крае». Для более детальной разработки «всех частных вопросов, касающихся будущего Севастопольского градоначальства» Совещание предлагало императору (то есть Константин Николаевич предлагал своему брату) учредить в Николаеве комиссию, состоящую из представителей названных выше пяти ведомств. Руководителем комиссии предлагалось назначить Главного командира Черноморского флота и портов. 7 февраля 1872 года император утвердил протокол заседания Особого совещания, и дело перешло на местный уровень – в Николаев. Комиссия в Николаеве VS МВД «Высочайше учрежденная комиссия о будущем устройстве и значении Севастополя» заседала в Николаеве с февраля по ноябрь 1872 года, при этом в Николаев в мае того года приезжал сам великий князь Константин Николаевич, что позволяет предположить его участие в процессе обсуждения непосредственно на месте. В комиссии явно преобладали военные чины: председателем комиссии был вице-адмирал и главный командир Черноморского флота и портов Н.А. Аркас, кроме него было два генерал-майора от Военного министерства, два капитана 1-го ранга от Морского ведомства и даже от Министерства путей сообщения представителем был генерал-майор (итого 6 военных). При том, что от Министерства финансов и МВД было по одному представителю в чине действительного статского советника. Интересно, что МВД предпочло отправить в Николаев не непосредственно своего чиновника, а подчиненного Новороссийского и Бессарабского генерал-губернатора чиновника Лозова, которого сам генерал-губернатор и выбрал, что вполне можно рассматривать как желание министра внутренних дел генерал-адъютанта А.Е. Тимашева не слишком вкладываться в дело великого князя Константина Николаевича. Комиссия в Николаеве не ограничилась представителями центральных ведомств, а «выслушала мнения городского головы и депутатов от г. Севастополя, строителя участка Лозово-Севастопольской железной дороги и командированного в этот город землемера» и еще обсудила «особый доклад» представителей города. Комиссия начала с разбора «земельного вопроса» - кому какие земли принадлежали на момент упразднения штаба командира порта и должности военного губернатора Севастополя, причем из материалов комиссии не очень ясно положение Севастополя в составе Таврической губернии, куда он был включен в начале 1860-х годов после упразднения военного губернаторства: по идее, Севастополь либо должен был быть в составе какого-то уезда, либо должен был существовать отдельный Севастопольский уезд Таврической губернии. Карта Таврической губернии. Автор: Пядышев - Атлас Российской империи Однако в материалах комиссии нет сведений ни о первом, ни о втором. Поэтому фраза из материалов комиссии, что Севастополь «был подчинен Таврическому губернатору и губернскому управлению на общем основании», является поистине загадочной. Судя по всему, ровно вопреки «общим основаниям» Севастополь никак не управлялся со стороны Таврической губернии, если не считать управлением раздачу «земли севастопольской» купцам Таврической губернии, каковую раздачу комиссия как раз зафиксировала в протоколе заседания. Основной акцент в деятельности комиссии вполне соответствовал ее составу. А занималась комиссия, в первую очередь, «устройством в военном отношении», предлагая «отвести под коммерческий порт» только «западный берег Южной бухты», но при этом отделить земли для постройки укреплений, портов, казарм, госпиталя, дополнив те территории, что ранее принадлежали Морскому министерству, новыми, а также вернув те земли, которые были «предоставлены купцу Телятникову от американца Гоуэна для разных складов от затопленных судов» и те территории, которые были переданы во временное пользование Русского общества пароходства и торговли (РОПиТ). Магистральная задача при этом формулировалась комиссией следующим образом: «Имея в виду, что севастопольский порт получит с проведением к нему железной дороги полное развитие, оказывается необходимым собственно для военного порта сохранение местности в таких размерах, чтобы она могла удовлетворить самым широким требованиям Черноморского флота». При этом комиссия предлагала учитывать мнения горожан о благоустройстве собственного города, в частности, включить «выборных от городского общества» в особую комиссию, которая бы решала вопрос о строительстве городского водопровода за государственный счет. Ни один из этих вопросов не был включен в итоговый материал МВД, представленный в Государственный совет. Правда, в итоговом материале присутствовали другие темы, обсуждавшиеся в комиссии в Николаеве. Во-первых, Комиссия предлагала расширить территорию города, не ограничившись Херсонесским полуостровом и просто указанием на «Северную сторону». Руководствуясь «приблизительными указаниями, которые имеется в виду включить в общую систему обороны Севастопольской местности, а также принимая в соображение, что разъединение этих укреплений административными границами представляло бы ощутительные неудобства, Комиссия пришла к заключению, что в черту будущего Севастопольского градоначальства» требуется включить «всю дачу города Балаклавы», с вхождением Балаклавы в пределы Севастополя и подчинении в административном отношении Севастопольскому градоначальнику. Морскому ведомству ранее были «предоставлены навсегда» дачи Мекензиева и Мартыновка, их также следовало включить в состав градоначальства, а также несколько частных дач на Северной стороне «для округления границ на севере по линии р. Бельбек». Отдельно Комиссия предлагала рассмотреть вопрос о включении в территорию Севастополя земли вокруг водопровода, устроенного когда-то Морским ведомством и «снабжавшего бывшие Севастопольские сухие доки и г. Севастополь из р. Черная». На момент 1872 года эти земли принадлежали «частию к составу Ялтинского уезда, отчасти же к Симферопольскому». Отдельно со ссылкой на мнение севастопольцев была зафиксирована еще одна управленческая проблема: «Жители Севастополя тяготятся отношениями к ялтинскому уезду, т.к. Севастополь никаких общих интересов с этим уездом не имеет», поэтому Комиссия «единогласно пришла к тому заключению, что причисление Севастополя в хозяйственном отношении к Ялтинскому земству во многом представляет большие неудобства». Речь шла о земском самоуправлении, которое было создано в России по реформе 1864 года в качестве выборного института для решения вопросов благоустройства за пределами городов, в сельской местности. При этом в порядке исключения в столичном Санкт-Петербургском и Одесском градоначальствах территория земства совпадала с территорией градоначальства. Аналогичную идею предложили и «депутаты от Севастополя», чтобы отсоединиться от Ялтинского уезда, в том числе в судебном плане (мировые судьи, решавшие гражданские споры, избирались земством), однако эта идея не была реализована ни в начале 1870-х годов, ни позднее. На этом внимание комиссии к мнению севастопольцев не исчерпывалось – она подробно разобрала «особый доклад о нуждах города», представленный «депутатами от города» и касавшийся в основном тех территорий, которые горожане просили при распределении земель между ведомствами оставить за городским самоуправлением, в частности, небольшого поселения, возникшего в Сухой балке на Северной стороне на землях Морского ведомства, а также «свободные участки земли на Южной стороне, которые не получили ныне непосредственного назначения для надобностей различных ведомств». Комиссия присоединялась к этому ходатайству, а о следующем высказала критическое мнение: в отношении «всей Артиллерийской бухты и в особенности западной стороны оной, занятой ныне развалинами бывшего артиллерийского делового двора… Комиссия не находит удобным удовлетворить этому ходатайству, т.к. по заявлению членов Военного ведомства, сохранение этой местности для военных надобностей крайне необходимо». Так как материалы Комиссии в Николаеве отличаются между собой в двух анализируемых архивных делах, то на текущий момент остается открытым вопрос – что из всех материалов комиссии дошло до великого князя Константина Николаевича, под руководством которого Особое совещание собралось второй раз в январе 1873 года. Характерно стремление Особого совещания привлечь самих севастопольцев к определению базовых вопросов их жизни – как и позднее, на рубеже XIX – ХХ веков, так же стремился поступать представитель уже следующего поколения великих князей, Александр Михайлович (по отношению к Константину Николаевичу – племянник, сын его младшего родного брата Михаила). В частности, Особое совещание постановило: «Признано необходимым немедленно по образовании градоначальства поручить градоначальнику при содействии городского управления составить общий план всей городской дачи Севастополя с обозначением существующего расположения города и необходимых изменений против последнего Высочайше утвержденного на этот город плана. Для ускорения же передачи городу участков земли, не нужных более другим ведомствам, и вообще для приведения в известность городских земель, учредить в Севастополе по введении там нового городского управления, комиссию из представителей города и подлежащих ведомств». Были разобраны ходатайства горожан по ряду земельных территорий (по ним были приняты разные решения, в данном случае важно внимание к запросам из Севастополя). Остальные же вопросы по созданию градоначальства (тема отдельного земства, вопрос внутренней структуры градоначальства) Совещание переложило на МВД. А МВД, судя по всему, было не прочь «скорректировать» и результаты деятельности комиссии в Николаеве, и решения Особого совещания, при этом постоянно ссылаясь на то, что все вопросы разрабатывает в полном соответствии с ними. Интересна в этом плане внутренняя переписка руководителей министерства в период подготовки материалов для Государственного совещания, в частности, в МВД думали над тем, можно ли признать «мнение городской думы Севастополя» не действительным, т.к. это была дума, избранная по старому законодательству, а не по новому Городовому положению 1870 года, таким образом вовсе исключив мнение севастопольцев из процесса создания градоначальства. Не споря с идеей соединить в лице градоначальника «звания Командира Севастопольского порта и коменданта г.Севастополя», МВД тут же, по сути, выступало против, предлагая уравнять градоначальника в Севастополе с правами этой же должности в Одессе, Керчь-Еникале и Таганроге. Что касается штата градоначальства, то МВД определило его чуть выше минимального «уровня» Керчь-Еникальского градоначальства, ссылаясь на то, что Севастополь на текущий момент ничего из себя не представляет даже в смысле развития торговли (про военно-морское значение города, даже в будущем времени, как это делали Особое совещание и комиссия в Николаеве министр внутренних дел Тимашев вообще не упоминал). Министр МВД Российской империи с 1868 по 1878 гг Александр Егорович Тимашев. Портрет Ивана Тюрина Собственно, в этом и состояло главное предложение Министерства внутренних дел Государственному Совету. Содержание же самого градоначальника как лица, назначаемого из лиц Морского ведомства, которое будет, в первую очередь, выполнять обязанности командира Севастопольского порта, должно определять само Морское ведомство (видимо, и за счет собственных средств, а не из бюджета МВД). Территориальный вопрос – то есть земли, выделяемые под Севастопольское градоначальство из Таврической губернии – МВД вносило на рассмотрение Государственного Совета в тех размерах, как было предложено Комиссией в Николаеве и согласовано Особым совещанием под руководством Константина Николаевича, однако реализацию этого «выделения» МВД предлагало производить по соглашению с Таврическим губернатором самому Севастопольскому градоначальнику. 23 апреля 1873 года материалы МВД по поводу создания градоначальства в Севастополе слушались в такой властной инстанции как Соединенные департаменты законов и государственной экономии Государственного совета. В документе этого слушания заметно явное согласие с позицией МВД и сопротивление планам великого князя на Севастополь как на значимое место с точки зрения управления. Высшая бюрократия явно не видела символического или какого-либо иного смысла в определении ему какого-то «особого» места, полагая, что Севастопольское градоначальство должно было быть таким же по своим правам, как другие города Новороссийского и Бессарабского генерал-губернаторства в статусе градоначальств, что отдельно следовало отметить в законе: «Признавая вполне правильными выраженные в представлении министра внутренних дел соображения о том, что отношения севастопольского градоначальника к Новороссийскому и Бессарабскому генерал-губернатору и к высшим правительственным установлениям должны быть те же самые, какие указаны действующими узаконениями для градоначальников Одесского, Керчь-Еникальского и Таганрогского, департаменты считают необходимым выразить это и в имеющем быть изданном по настоящему предмету законе». Далее предлагалось исключить из текста закона о градоначальстве в Севастополе план территорий, которые должны были закрепляться за городом, сократить размер финансирования штата градоначальства и открыть само финансирование со следующего года (в 1873 году МВД могло при желании содержать новую структуру за свой счет). Однако на следующем, финишном, этапе, а именно – при рассмотрении дела в Общем собрании Государственного совета, состоявшимся спустя месяц, 14 мая 1873 года, председателем которого являлся, собственно, сам Константин Николаевич, была осуществлена попытка отыграть ситуацию назад, в первую очередь, по поводу штата севастопольского градоначальства и его финансирования: «Находя назначенные по проекту временного штата канцелярии Севастопольского градоначальника оклады содержания, по незначительности их, не соответствующими действительным потребностям … Совет предпочитает, не определяя ныне окладов содержания и числа чинов канцелярии градоначальника, ограничиться утверждением предположенных классов должностей и разрядов». При этом МВД обязывалось представить в Госсовет данные о действительных потребностях севастопольского градоначальства через год. В таком виде это и вошло в текст закона. В этот же день великий князь Константин Николаевич уезжал в Николаев с намерением доехать оттуда до Севастополя. «Будущее значение» В истории создания градоначальства в Севастополе на текущий момент еще много неясного. То «особенное значение» Севастополя, которое подчеркивалось Особым совещанием под руководством Константина Николаевича в Петербурге и комиссией под руководством Н.А. Аркаса в Николаеве, было во многом нивелировано на финишной прямой этой истории. Сухие формулировки закона сводили статус нового градоначальств к уже существовавшим структурам такого рода в других городах Российской империи. Тем не менее, даже в таком урезанном виде это стало мощным толчком для развития города, для формирования его гражданской субъектности, а в дальнейшем – и для возвращения спустя два десятилетия городу статуса главной базы Черноморского флота. В этом смысле то «будущее значение», которое видели в Севастополе и великий князь Константин Николаевич, и комиссия в Николаеве, никуда не делось от города, но случилось уже на следующем витке его истории. Любовь Ульянова

Источник: Читать подробнее